Cięcia w koronie drzewa
Ingerencja związana z cięciem konarów lub gałęzi drzew jest szkodliwa i może stanowić przyczynę osłabienia, choroby, a nawet śmierci drzewa. W związku z tym został zawarty odpowiedni zapis w ustawie o ochronie przyrody w art. 87a.2. Prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu:
1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych;
2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa;
3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.
Ważną informacją jest, że przyjmujemy, jaką wielkość miałaby korona odpowiedniego gatunku drzewa i od niej można usunąć 30%, z uwzględnieniem punktu 1,2,3 artykułu ustawy, a nie od wielkości korony, która jest w danym momencie, poprzedzającym cięcie. Może to być kłopotliwe, ale można zastosować metodę porównawczą innego, w zbliżonym wieku, drzewa tego samego gatunku, rosnącego w naszym mieście i nie poddawanego wcześniej cieciom pielęgnacyjnym, czyli posiadającemu naturalny pokrój korony.
Jeśli po tak zrobionym porównaniu, w oparciu o naszą wiedzę przyrodniczą lub wiedzę, jak faktycznie wyglądała wielkość korony przyciętego drzewa (idealnie gdy mamy fotografię), stwierdzimy, że zostało naruszone owe 30% zapisane w ustawie, mamy prawo zgłosić w formie pisemnej zawiadomienie o możliwości popełnienia przestępstwa (załącznik nr 27) do miejscowego wydziału ochrony środowiska.
Urząd poinformuje nas o wszczętym postepowaniu i wynikach jego zakończenia. Może to być decyzja o braku przesłanek naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody. Można się wówczas odwołać do Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy Urzędzie Wojewódzkim, niemniej chcąc podważyć ocenę inspektorów wydziału ochrony środowiska, należy przeciwstawić inną ocenę dendrologiczną, a to może być koszt kilkuset złotych.
Uszkodzenia korzeni lub pnia drzewa
Zapobiegając nadużyciom przy wykonywaniu prac wokół drzew, a w szczególności prac ziemnych, ustawodawca zapisał uwarunkowanie w ustawie o ochronie przyrody w art. 87a. 1. Prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.
Ten mało precyzyjny zapis w praktyce czyni go prawie nieskutecznym. Niemniej warto, pomimo braku kryteriów do których można się odnieść, zgłaszać każde zauważalne i niepokojące sytuacje wokół korzeni (wykopy z widocznymi uszkodzeniami korzeni, składowanie materiałów na bryle korzeniowej) lub uszkodzenia mechaniczne pnia drzewa do wydziału ochrony środowiska (załącznik nr 28).
Sytuacje należy dokumentować fotograficznie, bo o ile na pniu ślady będą długo widoczne o tyle korzenie mogą zostać zasypane i niemożliwe będzie udowodnienie stanu rzeczy.
Urząd informuje nas o wszczęciu postępowania i jego wyniku. Możliwe jest odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, ale jego celowość i skuteczność jest wątpliwa.
Wnioski końcowe
Każda najmniejsza interwencja, zainteresowanie sprawą ochrony drzew, może spowodować zminimalizowanie ewentualnych szkód w bliższej lub dalszej perspektywie. Warto zatem pytać, dociekać. Mamy prawo do wiedzy o sprawach publicznych, możemy nie wiedzieć, nie musimy się znać, urzędnik ma obowiązek nam wyjaśnić i podać przepisy prawne w oparciu o które zostały podjęte działania.
Najczęstsze błędy wykonania cięć w koronie drzew
• Niedopuszczalne są cięcia pozostawiające odarcia, wyłamania, progi, zawiasy, skaleczenia kalusa,
• Pozostawianie tylca (czopu) wystającego ponad obrączkę,
• Usuwanie zbyt grubych części korony – niestosowanie zasady: kilka małych cięć zamiast jednego, grubego,
• Chcąc ułatwić sobie pracę pracownicy usuwają całe konary razem z jego zdrową częścią, a nie tylko jego część martwą, złamaną, trudno osiągalną,
• Usuwanie starych tylców, wygładzanie starych ran i narośli,
• Usuwanie jednorazowo więcej niż 20% masy asymilacyjnej drzewa (masy żywych gałęzi). Przy drzewach zaniedbanych zabieg można przeprowadzić rozkładając cięcia z odstępstwem co najmniej dwu letnim,
• Wykonywanie cięć w niewłaściwych miejscach bez pozostawienia żywego pędu – gałęzi zabliźniającej,
• Wykonywanie cięć pod nieodpowiednim kątem, „cięcia na płasko” pozostawianie tzw. „stołka”. Są to cięcia naruszające strukturę pozostającego drewna, osłabiające miejsca cięcia lub powodujące zbyt długie gojenie się ran,
• Cięcia niekorzystnie naruszające statykę konara, wywołujące nie występujące wcześniej obciążenia, co prowadzi do skręcania (efekt korby),
• Pozostawianie gałęzi ocierających się, krzyżujących i gałęzi rosnących do wnętrza krony powodujących nadmierne zacienianie,
• Tworzenie form sztucznych z gatunków drzew o intensywnym wzroście, trudno gojących rany lub form płaczących,
• Nieprawidłowo wykonane cięcia powodują nadmierne rozwój tzw. wilków, które są niebezpieczne i szkodliwe dla drzewa (przyklejone do pnia).
Ewa Trzcionka, „Biuletyn Ekologiczny”, nr 3 (2006).
www.polskiklubekologiczny.org
Aspekty prawne uszkodzenia drzew i krzewów - tylko dla twardzieli!
art. 87a. ustawy o ochronie przyrody mówi:
Wykonywanie prac w obrębie drzewa lub krzewu
- Prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie, z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, wykonywane w obrębie korzeni, pnia lub korony drzewa lub w obrębie korzeni lub pędów krzewu, przeprowadza się w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.
- Prace w obrębie korony drzewa nie mogą prowadzić do usunięcia gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, chyba że mają na celu:
1) usunięcie gałęzi obumarłych lub nadłamanych;
2) utrzymywanie uformowanego kształtu korony drzewa;
3) wykonanie specjalistycznego zabiegu w celu przywróceniu statyki drzewa.
- Zabieg, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, wykonuje się na podstawie dokumentacji, w tym dokumentacji fotograficznej, wskazującej na konieczność przeprowadzenia takiego zabiegu. Dokumentację przechowuje się przez okres 5 lat od końca roku, w którym wykonano zabieg.
- Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 30% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi uszkodzenie drzewa.
- Usunięcie gałęzi w wymiarze przekraczającym 50% korony, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, w celu innym niż określony w ust. 2, stanowi zniszczenie drzewa.
- Przepisu ust. 2 nie stosuje się do drzew, o których mowa w art. 83f wyłączenie stosowania przepisów ustawy ust. 1.
- Minister właściwy do spraw środowiska może określić, w drodze rozporządzenia, metody wykonywania prac, o których mowa w ust. 1, kierując się potrzebą zapewnienia wykonywania prac w sposób najmniej szkodzący drzewom lub krzewom.
Zgodnie z Art. 87 stanowi w pewnej mierze o powtórzeniu rozwiązań zawartych w art. 47c u.o.p. z 1991 r. oraz w art. 82 u.o.p. w poprzednim brzmieniu. Ustawodawca zawarł w nim dwie normy prawne: pierwszą, zawierającą rozwiązania określające warunki wykonywania prac prowadzonych w obrębie bryły korzeniowej, oraz drugą, regulującą sposób przeprowadzania prac w obrębie korony drzewa.
Jeżeli chodzi o działania mogące mieć wpływ na drzewa lub krzewy, w zasadzie w zakresie przedmiotowym tego przepisu mieszczą się wszelkie zachowania oddziałujące na ten konkretny element środowiska. Na tak szerokie rozumienie tego przepisu wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę bardzo ogólnymi pojęciami, takimi jak prace ziemne oraz inne prace wykonywane ręcznie związane z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub urządzeń technicznych, które obejmują różnorodne działania. Ograniczenie to odnosi się jednak do prac prowadzonych w obrębie bryły korzeniowej, pnia lub korony drzew lub krzewów. W związku z tym, w przeciwieństwie do wcześniejszych rozwiązań, na tej podstawie podlega ochronie całe drzewo. W zależności od gatunku oraz uwarunkowań terenowych przesłanka ta będzie musiała być rozważona w każdym przypadku indywidualnie, co wymagać będzie choćby podstawowej wiedzy z zakresu dendrologii. Również zakres przedmiotowy drzew i krzewów objętych tą formą ochrony jest bardzo szeroki. Uwzględniając bowiem znaczenie pojęć terenu zieleni (art. 5 pkt 21 u.o.p.) i zadrzewień (art. 5 pkt 27 u.o.p.), można stwierdzić, że ograniczenia te obejmują większość drzew i krzewów rosnących poza lasami (w tym zakresie zob. także uwagi zawarte w komentarzu do art. 78 u.o.p.).
W przeciwieństwie do dotychczasowych rozwiązań ustawodawca w odniesieniu do opisanych wyżej oddziaływań na drzewa lub krzewy zrezygnował z określenia „nieszkodzące”, zastępując je zwrotem „najmniej szkodzące”. Zmiana ta ma na celu wyeliminowanie fikcji występującej w dotychczasowych rozwiązaniach. Każde oddziaływanie na drzewo niesłużące jego ochronie w granicach jego bryły korzeniowej, pnia lub korony ma bowiem charakter szkodliwy, chodzi więc o to, aby te oddziaływania były jak najmniejsze.
Z punktu widzenia praktyki bardzo duże znaczenie mają także postanowienia art. 87a ust. 2 u.o.p. Drzewa i krzewy jako obiekty przyrodnicze o wyjątkowo plastycznym charakterze wraz ze swoim rozwojem ulegają poważnym zmianom, powodując zagrożenia, których wystąpienie z reguły nie było przewidywane przez posiadaczy nieruchomości w chwili wykonywania nasadzeń. W związku z tym w praktyce pojawia się konieczność ich korygowania (Z. Chachulski, Leczenie i pielęgnowanie drzew starszych, Warszawa 2011, s. 10–14). Jednym z procesów, które powinny przyczynić się do zadbania z jednej strony o estetyczny wygląd drzew lub krzewów, z drugiej natomiast zapewnić im właściwy rozwój, jest szeroko rozumiana pielęgnacja drzew i krzewów, przeprowadzana przy zachowaniu wymogów bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zniszczenie drzew lub krzewów na skutek niewłaściwego wykonywania zabiegów pielęgnacyjnych stanowi delikt administracyjny określony w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., natomiast uszkodzenie – delikt stypizowany w art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p. W rozwiązaniach prawnych do 2010 r. nigdzie nie było unormowane, co należy rozumieć przez właściwe traktowanie drzew lub krzewów (K. Gruszecki, Pielęgnacja drzew po zmianie ustawy o ochronie przyrody, cz. 1, Zieleń Miejska 2010, nr 10, s. 46–47). W takim przypadku pojęcie pielęgnacji musiało być interpretowane na gruncie nauk dendrologicznych oraz arborystyki. Niestety, w związku z tym w praktyce dochodziło do licznych sporów, kiedy wykonane zabiegi mogą być uznane za przejaw właściwej pielęgnacji, a kiedy już za zniszczenie drzewa (na temat niszczących zabiegów szerzej M. Siewniak, M. Siewniak, Cięcia drzew, krzewów i pnączy. Przewodnik dla arborysty, Uprawa i Ochrona Drzew 2011, nr 23, s. 29–35). Z dniem 20 lipca weszła w życie ustawa z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804), która dodała art. 82 ust. 1a u.o.p. (już nie obowiązuje). Natomiast rozwijając te rozwiązania, wprowadzono art. 87a, którego zwłaszcza ust. 3–7 stanowią przejaw pozytywnej ewolucji.
Przyczyną wprowadzenia tych rozwiązań była próba ograniczenia prowadzonych dotychczas w praktyce sporów, do jakiego momentu możemy jeszcze mówić o wykonywaniu zabiegów pielęgnacyjnych w stosunku do drzew lub krzewów, a od jakiego już o ich zniszczeniu na skutek wadliwego przeprowadzenia prac w obrębie drzewa. Wywołała jednak ona również skutek w postaci dysonansu pomiędzy dotychczasowymi poglądami wypracowanymi w praktyce dendrologicznej a tym, co wynika z aktualnych rozwiązań prawnych. To, co było bowiem zgodne z zasadami sztuki w przeszłości, obecnie na skutek świadomych lub przypadkowych działań ustawodawcy znalazło się poza nawiasem dozwolonych zabiegów. W aktualnym stanie prawnym nie budzi już wątpliwości, że zgodnie z postanowieniami art. 87a ust. 2 pkt 1 u.o.p. w zakresie tym będzie się mieściło „usuwanie gałęzi obumarłych lub nadłamanych”. W rozwiązaniu tym należy zwrócić uwagę na to, że oprócz klasycznych prac pielęgnacyjnych, polegających na usunięciu gałęzi obumarłych lub nadłamanych, będą się mieścić w nim również prace, które trudno zakwalifikować do grupy zabiegów pielęgnacyjnych mających poprawić stan konkretnego drzewa, gdyż ich celem jest raczej usunięcie zagrożenia powodowanego przez drzewa. Nie oznacza to oczywiście, że prace wykonywane z tego powodu muszą automatycznie skutkować oszpeceniem obiektu przyrodniczego. Również one powinny być przeprowadzone z zachowaniem troski o statykę drzewa czy jego wygląd estetyczny (np. przez równomierne ukształtowanie korony). Mówiąc o pracach mających na celu usunięcie zagrożenia wywoływanego przez drzewa, należy mieć na uwadze także to, że stanowią one wyjątek od reguły, jaką jest właściwe kształtowanie zieleni w miastach i wsiach (K. Gruszecki, Prawne aspekty pielęgnacji drzew oraz zezwoleń na ich usuwanie po zmianie w ustawie o ochronie przyrody, Uprawa i Ochrona Drzew 2011, nr 23, s. 17). W przeciwieństwie do wcześniejszych rozwiązań wynikających z art. 82 ust. 1a pkt 1 u.o.p. wśród przesłanek uzasadniających usunięcie gałęzi nie ma już kolizji z obiektami budowlanymi lub urządzeniami technicznymi. Ponadto należy mieć zawsze na uwadze to, że na tej podstawie (co wynika wprost z brzmienia omawianego przepisu) może dojść wyłącznie do usunięcia gałęzi. W związku z tym korygowanie pnia drzewa lub jego bryły korzeniowej (np. przez ich redukcję) już będzie wykraczało poza zakres dopuszczalnych prac w obrębie korony drzewa. Ustawodawca w ogóle bowiem nie przewiduje możliwości przeprowadzania zabiegów pielęgnacyjnych w obrębie pnia drzewa, a rozwiązania wynikające z art. 87a u.o.p. odnoszą się tylko do korony drzewa.
Z powyższego zestawienia wynika więc, że zakres przedmiotowy omawianego wyjątku jest bardzo szeroki. Dlatego też, aby nie przekształcić go w regułę, w praktyce powinien on być interpretowany raczej w sposób zawężający, a nie rozszerzający, co będzie zgodne z podstawowymi zasadami wykładni prawa. Na tej podstawie nie będzie więc można dokonywać dalej idącej ingerencji w drzewo niż polegająca tylko na usunięciu gałęzi obumarłych lub nadłamanych (co wszakże może nastąpić na podstawie art. 87a ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.p.). Ustalając zakres dozwolonych zabiegów w stosunku do drzew, nie można zapominać o tym, że w procesie interpretacji prawa pierwszoplanowe znaczenie mają dyrektywy językowe, zgodnie z którymi jeżeli znaczenie określonych zwrotów jest dostatecznie jasne, to nie ma podstaw prawnych do ustalenia konkretnego pojęcia przy wykorzystaniu innych reguł interpretacyjnych (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002).
Dlatego też w aktualnym stanie prawnym bardzo poważnego znaczenia nabiera wykonywanie w odpowiednim momencie zabiegów pielęgnacyjnych drzew, o których mowa w art. 87a ust. 2 pkt 2 i 3 u.o.p. W pierwszym z tych przepisów zezwolono bowiem na utrzymanie uformowanego kształtu korony drzewa lub na wykonanie specjalistycznych zabiegów w celu utrzymania statyki drzewa. Obie te podstawy wykonania zabiegów w koronie drzew mają charakter komplementarny, w związku z czym kwalifikują się do łącznego omówienia. W przepisie art. 87a ust. 2 pkt 2 nie określono, na jakim etapie rozwoju drzewa powinno dojść do uformowania kształtu korony drzewa. Uwzględniając jednak postanowienia art. 83f ust. 1 u.o.p. (do którego odsyła art. 87a ust. 6 u.o.p.), należy uznać, że w zależności od gatunku drzewa powinno to nastąpić do momentu osiągnięcia przez konkretne drzewo parametrów wskazanych w tym przepisie. Do tego czasu posiadacz nieruchomości nie jest bowiem w żaden sposób ograniczony w procesie kształtowania drzewa, w tym oczywiście także jego korony. Jeżeli zaś chodzi o zabiegi mające na celu przywrócenie statyki drzewa, to nie zostały one przez ustawodawcę w żaden sposób ograniczone. W związku z tym w tym zakresie będą mieściły się zarówno te zmierzające do wzmocnienia drzewa przez zrobienie np. odciągów, jak i te mające na celu ograniczenie wielkości korony drzewa. Te ostatnie (ale także prace określone w art. 87a ust. 2 pkt 1 i 2 u.o.p.) będą ograniczone jedynie do 30% korony drzewa, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa. Takie rozwiązanie ma niewątpliwie ograniczyć liczbę przypadków, w których w związku z pracami „pielęgnacyjnymi” dojdzie do uszkodzenia drzewa. Niestety, w praktyce może być ono dosyć trudne do skutecznego wyegzekwowania. Nikt bowiem nie przeprowadza pomiarów wielkości korony drzewa w okresie jego rozwoju. Ta ostatnia nie ma bowiem kształtu bryły geometrycznej, dla obliczenia objętości której obowiązywałby zunifikowany wzór. W związku z tym w praktyce trudno będzie ustalić, czy na skutek przeprowadzonych prac przekroczone zostały parametry określone w art. 87a ust. 2 u.o.p., czy też nie. Niestety potwierdzeniem tych problemów są poglądy zaprezentowane w orzecznictwie, mówiące, że: „Przyjęta przez organ – wykładnia zawartego w art. 87a ust. 4 u.o.p. pojęcia «korona, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa», rozumiana jako korona hipotetyczna, która mogłaby rozwinąć się bez ingerencji czynnika ludzkiego lub sił przyrody, a nie stan korony istniejący w dacie wykonywania zabiegów, nie jest – zdaniem Sądu – trafna. Należy przede wszystkim zauważyć, że również metoda językowa wykładni nie daje w tym wypadku jednoznacznej odpowiedzi co do znaczenia użytego we wskazanym przepisie pojęcia. Użycie przez ustawodawcę w tym przepisie trybu dokonanego «korona, która rozwinęła się» (…) wskazuje raczej na stan korony zastany w momencie przystąpienia do częściowego ich usunięcia” (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r., II SA/Sz 238/17). Z takim stanowiskiem nie można jednak się zgodzić z dwóch zasadniczych powodów. Po pierwsze z literalnej wykładni postanowień art. 87a ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wcale nie wynika, że punktem odniesienia przy dokonywaniu ustaleń faktycznych powinien być stan korony występujący w chwili wykonywania cięć w obrębie korony. Takie podejście pozostaje bowiem w sprzeczności wprost z gramatyczną wykładnią postanowień art. 87a ust. 2 u.o.p., w którym jest mowa o koronie, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa, a nie stan, w jakim znajdowała się przed rozpoczęciem prac w jej obrębie. Przyjęcie zatem, że punktem wyjścia do przeprowadzenia oceny prawidłowości przeprowadzonych prac jest stan korony w chwili ich rozpoczęcia, powoduje, że odwołanie przez ustawodawcę do stanu korony, która rozwinęła w całym okresie rozwoju drzewa, staje się zbędne. Zgodnie zaś z podstawową zasadą wykładni nie wolno interpretować przepisów prawa, tak aby niektóre z nich lub ich części stały się zbędne (W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 444). Taki efekt zostałby osiągnięty w przypadku przyjmowania, że podstawą do ustalania, czy występują przesłanki do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p., jest stan korony występujący bezpośrednio przed rozpoczęciem prac w obrębie korony, a nie korona, która rozwinęła się w całym okresie rozwoju drzewa.
Dlatego też już z tego powodu interpretacja art. 87a ust. 2 u.o.p. zaprezentowana przez Sąd w przywołanym wyroku jest wadliwa. Pozostaje jednak ona w sprzeczności także z zasadami wykładni systemowej. Jedną z podstawowych zasad ochrony środowiska jest, mająca swoje umocowanie w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska , zasada „zanieczyszczający (niszczący) płaci”, która obliguje sprawcę pogorszenia stanu środowiska „do pokrywania kosztów szkód ekologicznych przez ich sprawców” (Dokumenty końcowe Konferencji Narodów Zjednoczonych „Środowisko i Rozwój” – Szczyt Ziemi: Rio de Janeiro, 3-14 czerwca 1992 r., Warszawa 1993, s. 13 i n.). W związku z tym interpretując wszystkie przepisy, których stosowanie może mieć wpływ na stan środowiska, należy mieć na uwadze tę dyrektywę oprócz standardowych zasad wykładni prawa. Jeżeli zatem interpretacja jakiegoś przepisu prawa związanego z ochroną środowiska będzie nasuwała wątpliwości co do tego, czy pozostaje ona w zgodzie z jedną z zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, to będzie należało poszukać takiego znaczenia interpretowanego przepisu, które pozwoli przyjąć bez najmniejszych wątpliwości, że rozwój w dalszym ciągu będzie postępował w sposób zgodny z zasadami ogólnymi ochrony środowiska. (K. Gruszecki, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2136/12, ZNSA 2015, nr 6).
Jednocześnie w art. 87a ust. 5 i 6 u.o.p. wskazano, w jakich przypadkach będzie mowa o uszkodzeniu albo zniszczeniu drzewa na skutek wadliwie przeprowadzonych prac. Niestety, tak jak w przypadku rozwiązań wynikających z art. 87a ust. 2 u.o.p. bardzo trudne może być ustalenie rzeczywistego zakresu przeprowadzonych prac. To zaś przekładać się będzie na możliwość prawidłowego wymierzenia kar pieniężnych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p. Ponadto tak jak w przypadku pozostałych prac związanych z drzewem zakres zmian w drzewie został określony jedynie w stosunku do korony. W ogóle nie uwzględniono natomiast tego, że zgodnie z art. 5 pkt 26a u.o.p. drzewo oprócz korony posiada także bryłę korzeniową oraz pień.
W dalszym ciągu brak jest precyzyjnych granic zabiegów pielęgnacyjnych przeprowadzanych w obrębie pnia drzewa lub jego bryły korzeniowej. Dlatego też proces pielęgnacji powinien zawsze być przeprowadzany z dużą starannością, po dokonaniu oceny, że przeprowadzone prace będą się mieściły w zakresie przedmiotowym zabiegów korygujących, o których mowa w art. 87a ust. 2 u.o.p. To zaś skutkuje problemem sprowadzającym się do tego, że wiele zabiegów pielęgnacyjnych, które mogłyby uratować drzewa, aktualnie nie może być przeprowadzonych (K. Gruszecki, Prawne aspekty pielęgnacji…, s. 47). Omawiając zakres dozwolonych prac pielęgnacyjnych, należy jednak wyraźnie podkreślić, że rozwiązania wynikające z art. 87a u.o.p. odnoszą się wyłącznie do drzew (co wynika wprost z postanowień tego przepisu). W związku z tym w żadnym razie nie mogą być one rozciągane na pielęgnację krzewów. Do tych ostatnich nie znajdują one zastosowania, a skoro tak, to w tym zakresie w dalszym ciągu jedynym kryterium oceny prawidłowości ich przeprowadzenia będą standardy wypracowane w dendrologii.
art. 88. ustawa o ochronie przyrody nakłada:
Kary pieniężne za uszkodzenie, zniszczenie drzewa lub krzewu oraz za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia
- Wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
3) zniszczenie drzewa lub krzewu;
4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;
5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;
6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
- Kara, o której mowa w ust. 1, jest nakładana na posiadacza nieruchomości, albo właściciela urządzeń, o których mowa w art. 49 § 1 Kodeksu cywilnego, albo na inny podmiot, jeżeli działał bez zgody posiadacza nieruchomości.
- Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna.
- Termin płatności kar wymierzonych na podstawie ust. 1 pkt 3 odracza się na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności.
- W przypadku, o którym mowa w ust. 4, odroczenie terminu płatności kar wymierzonych za zniszczenie korony drzewa dotyczy 70% wysokości kary.
- Kara jest umarzana po upływie 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, i po stwierdzeniu zachowania żywotności drzewa lub krzewu, lub braku żywotności drzewa lub krzewu z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.
- W przypadku stwierdzenia, że drzewo lub krzew obumarły przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, karę uiszcza się niezwłocznie, chyba że drzewo lub krzew nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego.
- Na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary, o której mowa w ust. 1, stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary, można rozłożyć karę na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat.
- Decyzje w sprawach, o których mowa w ust. 6-8, wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.
- Przepisu ust. 1 nie stosuje się do drzew i krzewów, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 1-3 i 3b-15.
Art. 88 stanowi, iż w obecnym stanie prawnym występują poważne wątpliwości co do charakteru kar pieniężnych za zniszczenie środowiska. W doktrynie przyjmuje się, że są one środkiem przymusu administracyjnego (J. Jendrośka, Administracyjne kary pieniężne, PPiA 1980, nr 14, s. 11), formą odszkodowania za straty w środowisku (L. Jastrzębski, Normy prawne regulujące ochronę środowiska naturalnego w systemie prawa, PiP 1976, z. 11, s. 76), wyrazem odpowiedzialności administracyjnej (R. Paczuski, Prawo ochrony środowiska…, s. 136) lub wreszcie surogatem odpowiedzialności karnej osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych (W. Radecki, Kary pieniężne w ochronie środowiska, Bydgoszcz 1995, s. 46).
Wątpliwości te pogłębia również brak jednolitych rozwiązań w zakresie wymierzania kar pieniężnych oraz mnogość aktów prawnych, w których one występują. Osobiście uważam, że kary pieniężne (również te za zniszczenie terenów zieleni oraz drzew lub krzewów) powinny być zaliczone do środków stosowanych przy odpowiedzialności administracyjnej (K. Gruszecki, Kary pieniężne za zanieczyszczenie środowiska, Glosa 2002, nr 6, s. 18).
Zagadnieniem o charakterze praktycznym wymagającym omówienia przed przejściem do analizy bardziej szczegółowych rozwiązań jest ustalenie, kto powinien uczestniczyć w postępowaniach w przedmiocie wymierzenia omawianego rodzaju kar pieniężnych. Próbując rozwiązać ten problem, w orzecznictwie zaprezentowano pogląd, zgodnie z którym: „Podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może być natomiast uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa lub który zawiadomił organ o wycięciu drzewa i wymaga zastosowania kary wobec innego podmiotu” (wyrok NSA z dnia 8 marca 2007 r., II OSK 428/06, LEX nr 325265). Wydaje się jednak, że nie jest on do końca uzasadniony, postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary wszczynane jest w celu zastosowania tego środka. Musi to być jednak poprzedzone ustaleniem, kto usunął lub zniszczył drzewa i krzewy, a skoro tak, to okoliczności związane z ustaleniami dokonanymi w tej materii będą miały miejsce w ramach prowadzonego postępowania dowodowego, a więc interes prawny w takim postępowaniu, w znaczeniu, jakie jest mu nadawane na gruncie art. 28 k.p.a. (na ten temat szerzej A.S. Duda, Interes prawny…, s. 144–154 oraz cytowana tam literatura), będzie ustalany na podstawie przepisów stanowiących podstawę ochrony drzew i krzewów na terenie miast i wsi. Dlatego też w każdym przypadku stronami postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej powinny być wszystkie te podmioty, które uczestniczyłyby w postępowaniu o wydanie zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów na podstawie art. 83 ust. 1 u.o.p. (K. Gruszecki, Wymierzanie kar pieniężnych za usuwanie bez zezwolenia lub niszczenie drzew i krzewów na terenie miast i wsi, Przegląd Prawa Publicznego 2008, nr 10, s. 86). Oznacza to, że zgodnie z tym przepisem zawsze będą nimi właściciele nieruchomości (lub współwłaściciele, jeżeli nieruchomość stanowi przedmiot współwłasności), na której rosły drzewa lub krzewy, oraz wszyscy jej ewentualni posiadacze (w tym zakresie aktualne pozostają uwagi poczynione w komentarzu do art. 83 u.o.p., a odnoszące się do stron postępowania w sprawie wydania zezwolenia). Oczywiście krąg ten może ulegać pewnym modyfikacjom w zależności od deliktu administracyjnego stanowiącego przedmiot postępowania. Uwagi na ten temat będą jednak zaprezentowane przy omawianiu każdego z nich. Jednocześnie należy zauważyć, że: „Decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia mają charakter decyzji związanych, co oznacza, że uznanie organu ograniczone jest jedynie do etapu ustalenia wniosków z określonego stanu faktycznego sprawy. W przypadku wystąpienia przesłanek do wymierzenia kary, wydanie przez organ decyzji staje się obligatoryjne” (wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2052/10, LEX nr 1126335). Oznacza to, że stwierdziwszy wystąpienie okoliczności faktycznych uzasadniających wymierzenia kary, organ administracji nie ma żadnej możliwości odstąpienia od tego. Nie ma również możliwości miarkowania wymierzanej kary.
- Kary pieniężne (art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p.)
W przypadku kar pieniężnych za usunięcie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, w przeciwieństwie do deliktu opisanego wyżej, odpowiedzialność została ograniczona do usunięcia drzew lub krzewów bez zezwolenia. W związku z tym w pierwszej kolejności organ administracji powinien dokonać ustaleń, czy podmiot, który usunął drzewa lub krzewy, mógłby uzyskać zezwolenie na ich usunięcie, a zatem, czy jest posiadaczem nieruchomości, na której one rosły. Tylko bowiem taki podmiot może ponosić odpowiedzialność za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia. Skoro bowiem nikt inny nie mógłby uzyskać zezwolenia, to oczywiście również nikt inny nie może ponosić odpowiedzialności za ich usunięcie bez zezwolenia (W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska. Komentarz, red. J. Sommer, Wrocław 1993, s. 28). W tym też kierunku podążyła praktyka, w której przyjmuje się, że: „Karę pieniężną za usunięcie drzew lub krzewów bez zezwolenia, o jakiej mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., można wymierzyć jedynie tym podmiotom, które są uprawnione do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu danej nieruchomości. Nie ma podstaw do wymierzenia kary pieniężnej osobie trzeciej, gdyż osoba taka nie jest zobowiązana do utrzymywania we właściwym stanie drzew i krzewów rosnących na cudzej nieruchomości, a tym samym nie jest uprawniona (brak przymiotu strony) do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu takich nieruchomości” (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2320/10, LEX nr 1145583).
W przeciwieństwie do poprzedniego przypadku odpowiedzialność w tym zakresie została zobiektywizowana, a do jej ponoszenia wystarczy samo wykazanie związku przyczynowego między działaniem określonego podmiotu a zniszczeniem drzew lub krzewów. Założenie to jest o tyle istotne, że bez niego posiadacz nieruchomości ponosiłby odpowiedzialność nawet w sytuacji, gdy usunięcie drzew lub krzewów było dokonane na skutek wykroczenia lub przestępstwa popełnionego przez osobę trzecią, o której działaniu posiadacz nieruchomości nie wiedział i za którą nie ponosi odpowiedzialności (K. Gruszecki, Ochrona drzew…, s. 125). Przedmiotem ochrony w tym przypadku są oczywiście drzewa oraz krzewy w takim samym znaczeniu jak na gruncie art. 83 u.o.p. (zob. komentarz do tego przepisu).
- Kary za usunięcie drzew lub krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości (art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p.)
Rozwiązanie to jest zupełnie nowe w polskim systemie odpowiedzialności za usunięcie drzew i zostało wprowadzone w celu uszczelnienia systemu odpowiedzialności administracyjnej przez umożliwienie pociągnięcia do odpowiedzialności za usunięcie drzew także podmiotów innych niż posiadacze nieruchomości. Zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 2 u.o.p. kara na tej podstawie będzie mogła być wymierzona innemu podmiotowi niż posiadacz nieruchomości lub właściciel urządzeń przesyłowych, jeżeli działał on bez zgody posiadacza nieruchomości. W związku z tym podstawową okolicznością, jaką będzie musiał ustalić organ administracji przed wymierzeniem kary pieniężnej na tej podstawie, będzie brak wyrażenia na to zgody przez posiadacza nieruchomości. Sytuacja będzie stosunkowo prosta, jeżeli sprawcy usunięcia z posiadaczem nie łączy żaden stosunek prawny. Dużo trudniej będzie przedstawiała się sytuacja wówczas, gdy posiadacza nieruchomości ze sprawcą deliktu administracyjnego łączy jakaś umowa. W takim przypadku organ prowadzący postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary będzie bowiem musiał przeanalizować jej postanowienia i dokonać oceny, czy do usunięcia drzew doszło w ramach łączącej strony umowy, czy też z jej naruszeniem uprawniającym do przyjęcia, że do usunięcia drzewa lub krzewu doszło bez zgody posiadacza nieruchomości. Siłą rzeczy analiza taka będzie musiała być zindywidualizowana i bardzo trudna, gdyż w wielu przypadkach z pozoru drobne elementy mogą mieć wpływ na to, kto i na jakiej podstawie będzie ponosił odpowiedzialność administracyjną.
- Kary za zniszczenie, drzew lub krzewów (art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p.)
Ten delikt administracyjny ma sui generis charakter blankietowy i stanowi uzupełnienie dwóch scharakteryzowanych wyżej oraz tego stypizowanego w art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p., to jest uszkodzenia drzewa spowodowanego wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa. W praktyce będzie on bowiem znajdował zastosowanie wówczas, gdy zniszczenia drzew lub krzewów nie będzie można uznać za czyn opisany w lit. A, B lub D. W obecnej chwili jego zastosowanie będzie jednak łatwiejsze, gdyż w art. 87a ust. 5 u.o.p. ustawodawca podjął działania zmierzające do doprecyzowania, kiedy można mówić o zniszczeniu drzewa. W przepisie tym nie określono co prawda wprost, kiedy możemy mówić o odpowiednio przeprowadzonej pielęgnacji drzew i krzewów. Wskazano jednak, od jakiego momentu można mówić o zniszczeniu drzewa. Mogłoby się więc wydawać a contrario, że jakakolwiek inna ingerencja w drzewo nie będzie dawała podstawy do przyjęcia, że doszło do zniszczenia drzewa. Takie wnioskowanie będzie jednak wadliwe. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 5 pkt 26a u.o.p. drzewo oprócz korony składa się bowiem także z pnia i bryły korzeniowej. W związku z tym także negatywne oddziaływanie na te elementy drzewa może doprowadzić do jego zniszczenia. Różnica jest tylko taka, że w przypadku oddziaływania na koronę drzewa organ będzie zobligowany do ustalania procentowego, o jaką część została ona zredukowana, oraz czy wyczerpuje to przesłanki wymienione w art. 87a ust. 5 u.o.p. (50%). Natomiast w przypadku oddziaływania na pień lub koronę takich ograniczeń nie będzie, a ocena będzie musiała być przeprowadzona z punktu widzenia dendrologii. Potwierdzeniem takiego stanu są postanowienia art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p., w którym przewidziano odpowiedzialność za uszkodzenie drzewa na skutek prac prowadzonych w obrębie jego korony. W praktyce w przypadku negatywnego oddziaływania na pień lub koronę drzewa zawsze będziemy więc mówili o zniszczeniu drzewa. Ustawodawca nie przewidział bowiem odpowiedzialności za uszkodzenie drzewa w takich przypadkach. W żadnym razie zniszczenie drzewa nie musi być także tożsame z całkowitym pozbawieniem go żywotności. Gdyby bowiem tak było, to zbędne byłyby postanowienia art. 88 ust. 4 u.o.p. pozwalające na odroczenie płatności kary, jeżeli stopień zniszczenia drzewa nie wyklucza zachowania przez nie żywotności. Ocena taka może być trudna, ale nie niemożliwa. Analizując postanowienia art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. w zw. z art. 88 ust. 2 u.o.p., należy zauważyć, że karę za omawiany delikt można wymierzyć zarówno posiadaczowi nieruchomości, jak i innemu podmiotowi działającemu bez jego zgody. W związku z tym analogicznie jak w przypadku deliktu stypizowanego w art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. organ będzie musiał dokonać ustaleń, kto doprowadził do zniszczenia drzewa, kierując się takimi samymi kryteriami.
- Kary za uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa (art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p.)
Jak już była o tym mowa w komentarzu do art. 87a u.o.p., w obecnym stanie prawnym w ust. 4 tego przepisu wskazano, kiedy będzie następowało uszkodzenie drzew (zob. uwagi zawarte w komentarzu do tego przepisu). Jeszcze raz należy jednak podkreślić, że uszkodzenie drzewa występuje tylko w przypadku negatywnego oddziaływania na koronę. Jeżeli natomiast negatywnymi zmianami zostały objęte pień lub bryła korzeniowa w innym zakresie niż wynikający z art. 87a ust. 2 u.o.p., to będziemy mieli do czynienia ze zniszczeniem drzewa, czyli deliktem stypizowanym w art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. W związku z tym stwierdziwszy wystąpienie uszkodzenia drzewa, organ będzie zobligowany do wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 u.o.p.
- Kary za usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16 (art. 88 ust. 1 pkt 5 u.o.p.) oraz kara za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8 (art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p.)
Zmiany nie ominęły także rozwiązań stanowiących podstawę wymierzania kar pieniężnych za usunięcie lub zniszczenie drzew albo krzewów. Dotychczasowy katalog deliktów administracyjnych stypizowanych w art. 88 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody został bowiem nowelą z dnia 11 maja 2017 r. poszerzony o dwa kolejne. Pierwszy określony w art. 88 ust. 1 pkt 5 u.o.p., a polegający na usunięciu drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 1. Drugi natomiast określony w art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy o ochronie przyrody, a polegający na usunięciu drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Oba opisane wyżej nowe naruszenia prawa są następstwem wprowadzenia do systemu ochrony drzew zgłoszenia zamiaru ich usunięcia oraz sprzeciwu od takiego zgłoszenia. Dlatego też będą one omówione łącznie. Prowadząc postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie jednego z nich będzie musiał brać pod uwagę okoliczność, że są to naruszenia prawa, które wcześniej nie występowały. Dlatego też prowadząc postępowanie wyjaśniające będą musiały dokładnie ustalić kiedy doszło do usunięcia drzew z naruszeniem reguł. Jeśli miało to bowiem miejsce przed dniem wejścia w życie nowych rozwiązań, to osobie fizycznej nie będzie można wymierzyć kary pieniężnej, gdyż w dacie działania takiego naruszenia prawa nie było.
Z problematyką nowych deliktów w sposób nierozerwalny wiąże się kwestia stron uczestniczących takim postępowaniu oraz potencjalnych adresatów decyzji wymierzającej karę. Każdy z tych przypadków mimo pewnego podobieństwa wymaga autonomicznego podejścia. Skoro bowiem na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 u.o.p. karę można wymierzyć pomimo sprzeciwu i bez wymaganego zezwolenia, to automatycznie stronami takiego postępowania będą na pewno wszystkie podmioty, do których skierowany był sprzeciw. Wskazywałem wyżej , że powinien on być doręczony co do zasady wszystkim współwłaścicielom nieruchomości, na terenie której znajdowało się drzewo. Zgodnie bowiem z art. 83f ust. 4 u.o.p. każdy z nich mógłby dokonać zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa (abstrahuję w tym miejscu od patologicznej sytuacji powstałej na skutek braku możliwości badania przez organy legitymacji zgłaszającego do dokonania tej czynności ). Jeśli jednak nieruchomość ma kilku współwłaścicieli , a niektórym z nich nie doręczono sprzeciwu , bez wnikania w przyczyny takiego stanu , to nie będzie można im wymierzyć kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 u.o.p., gdyż oni nie byli adresatami sprzeciwu. W stosunku do takich osób będą natomiast zachodziły podstawy do ewentualnego wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p. za usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia. Praktycznym problemem będzie także dokonanie usunięcia przez podmiot, któremu doręczono sprzeciw ale, który w praktyce nie mógł skutecznie dokonać zgłoszenia. Osobiście uważam, że nie ma żadnych przeszkód formalnych aby osoba taka była stroną postępowania w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 u.o.p.. Sprzeciw został bowiem jej doręczony i jak każda inna decyzja do czasu wyeliminowania go z obrotu prawnego wywołuje skutki. Strony postępowania powinny być więc prawidłowo ustalone i poinformowane o podstawie prawnej jego prowadzenia. Dlatego też w każdym przypadku organ administracji jeszcze przed wszczęciem postępowania powinien zweryfikować jaka będzie jego podstawa prawna, gdyż automatycznie będzie się to przekładało to jakie elementy stanu faktycznego muszą być wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania. Jest to więc dodatkową przesłanką przemawiającą za koniecznością doręczania sprzeciwu wszystkim osobom, które mogłyby dokonać zgłoszenia. Jeśli bowiem w takim przypadku dojdzie do usunięcia drzewa to wiadomo będzie , że podstawę do prowadzenia postępowania karnego powinien stanowić art. 88 ust. 1 pkt 6 u.o.p.. Stronami w postępowaniu prowadzonym na tej ostatniej podstawie prawnej będą zaś tylko podmioty, które mogłyby dokonać zgłoszenia , czyli zgodnie z art. 83f ust. 4 właściciele nieruchomości. Jeśli zaś w toku prowadzonego postępowania okazałoby się, że usunięcia drzew dokonały osoby trzecie, nie mające zgody posiadacza nieruchomości, to powinna być im wymierzona kara na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p., czyli za usunięcie drzew lub krzewów bez zgody posiadacza nieruchomości (oczywiście tylko za te drzewa, których usuwanie jest reglamentowane na gruncie ustawy o ochronie przyrody, na co wprost wskazuje nowy art. 88 ust. 10 u.o.p.).
Po ustaleniu kręgu stron uczestniczących w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 lub 6 ustawy o ochronie przyrody kilka słów uwagi należy poświęcić okolicznościom faktycznym, które w toku postępowania powinny być wyjaśnione. W przypadku postępowań prowadzonych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody podstawowe znaczenie będzie miało wyjaśnienie do kogo skierowany był sprzeciw oraz konkretnie, które drzewa spośród tych znajdujących się na nieruchomości objęte były wcześniejszym zgłoszeniem. W praktyce nie musi występować tożsamość pomiędzy drzewami objętymi zgłoszeniem, a rzeczywiście usuniętymi. Na terenie nieruchomości drzew może być bowiem znacznie więcej, a usuwane mogą być inne, także te nie objęte wcześniejszym zgłoszeniem lub nie wymagające zgłoszenia. W przypadku obu postępowań prowadzonych w oparciu o art. 88 ust. 1 pkt 5 lub 6 w obecnej chwili zasadniczego znaczenia będzie nabierało również dokładne ustalenie kiedy doszło do usunięcia drzew. Obowiązek wymierzenia kary pieniężnej na przywołanych podstawach prawnych będzie bowiem konkretyzował się tylko w stosunku do zdarzeń zaistniałych po wejściu w życie omawianych rozwiązań. W związku z tym jeśli do usunięcia drzew doszło wcześniej, w okresie gdy nie występował obowiązek dokonania zgłoszenia, to nie będzie podstaw do wymierzenia kary, a jeśli już doszło do wszczęcia postępowania to będzie ono bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 par. 1 k.p.a.. Ponadto w obu postępowaniach należało będzie wyjaśnić czy wcześniej z terenu tej konkretnej nieruchomości dokonywano zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew. Jeśli bowiem zgłoszenia nie było to sytuacja jest czysta. Jeśli jednak w przeszłości było ono dokonane to organ będzie musiał zweryfikować, czy do usunięcia drzew doszło w terminie 6 miesięcy od przeprowadzenia oględzin, wynikającym z art. 83f ust. 13 u.o.p. oraz czy występuje tożsamość drzew objętych zgłoszeniem. Jeśli bowiem do usunięcia drzew dojdzie już po tym terminie, to należało będzie uznać , że doszło do usunięcia drzew bez dokonania zgłoszenia. Tak samo będzie wówczas gdy usunięte zostaną inne drzewa niż te objęte wcześniejszym zgłoszeniem. W sytuacji gdy na terenie nieruchomości będzie znajdowała się większa ilość drzew może stanowić to pewną trudność dla organu administracji.
Z punktu widzenia ustaleń faktycznych bardzo ważne stanie się w praktyce wyjaśnienie jakie wielkości drzew będą stanowiły podstawę wymiaru kary pieniężnej. W dotychczasowych rozwiązaniach reguły te wynikały z art. 89 ust. 3-6 ustawy o ochronie przyrody i nie uległy zmianie. W związku z tym w całości aktualne pozostają poglądy wypowiedziane wcześnie (szerzej K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Wolters Kluwer 2017, s. 615-620). Jednak brak zmiany podstaw faktycznych wymiaru kary może skutkować nadmierną i nieuzasadnioną restrykcyjnością rozwiązań w tych przypadkach, w których zgłoszenie zamiaru usunięcia drzew zostało dokonane a organ wniósł sprzeciw (art. 88 ust. 1 pkt 5 ustawy o ochronie przyrody). W sprawach tych zgłaszający poinformował bowiem o zamiarze usunięcia określonych drzew (niestety w art. 83f ust. 5 u.o.p. nie wskazano, że zgłoszenie ma zawierać informacje o gatunku i obwodzie drzewa), organ zgodnie z art. 83f ust. 8 u.o.p. po przeprowadzeniu wniósł sprzeciw (niestety również nie wskazano, że w trakcie oględzin ma być ustalony gatunek drzewa oraz jego obwód). W związku z tym co do zasady nic nie stałoby na przeszkodzie aby podstawą ewentualnego wymiaru kary stanowiły obwody ustalone w trakcie oględzin. Niesyty w obecnej chwili tak nie jest i w każdym przypadku muszą być zastosowane reguły ustalania wielkości drzew wskazane w art. 89 ust. 3 u.o.p., a organowi administracji nie wolno wypracowywać własnej metody, nawet jeśli ustalenia poczynione przy jej pomocy byłyby bliższe rzeczywistości.
Mówiąc o wysokości kary należy mieć na uwadze także zmianę sposobu ustalania wysokości kary wynikającą ze zmiany postanowień art. 89 ust. 1 u.o.p.. Teoretycznie zastosowanie wprowadzonego wzoru arytmetycznego nie powinno nastręczać wątpliwości. Niestety w procesie ustalania wysokości kary nie można zapominać o tym, że sposób ustalenia wysokości kary w ostatnim czasie ulegał kilkakrotnym bezpośrednim lub pośrednim zmianom wynikającym ze zmiany zasad wymierzania kar lub ustalania opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, która zawsze stanowiła i stanowi punkt wyjścia do obliczenia ich wysokości. Dlatego też w każdym postępowaniu organ administracji będzie musiał precyzyjnie ustalić kiedy doszło do naruszenia prawa, jakie rozwiązania obowiązywały w tym czasie i czy przewidywały w ogóle odpowiedzialność za taki czyn. Po stwierdzeniu zaś , że w dacie działania oceniany czyn stanowił naruszenie prawa należało będzie ustalić jakie wówczas obowiązywały stawki opłat za usuwanie drzew lub krzewów, gdyż to one co do zasady powinny stanowić podstawę obliczenia kary. Jeśli jednak przed wydaniem decyzji wymierzającej karę uległyby one zmianie, to powinny być zastosowane te względniejsze dla sprawcy czynu, gdyż będzie to pozostawało w zgodzie z ogólnymi zasadami wymiaru kar pieniężnych (szerzej na ten temat K. Gruszecki, Wysokość kar pieniężnych za niszczenie albo usuwanie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Casus 2009 nr 54 s. 33-37). W związku z tym samo ustalenie wysokości kary na skutek zmienności rozwiązań prawnych też może stanowić trudność, a reguły te mogą ulegać zmianie także w toku prowadzonego postępowania np. wówczas gdy ustalone w rozporządzeniu stawki opłat będą niższe od dotychczasowych . Obecnie z uwagi na brak rozporządzenia stosujemy bowiem do ustalenia wysokości opłaty zgodnie z art. 85 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody stawki maksymalne.
Postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oraz decyzje kończące postępowanie:
Kolejnym bardzo ważnym zagadnieniem związanym z wymierzaniem kar pieniężnych za niszczenie lub usuwanie drzew i krzewów jest ustalenie zasad przeprowadzenia postępowania, w którym zostaną określone podmiot ponoszący odpowiedzialność oraz wysokość należnej kary. Generalnie postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie lub zniszczenie drzew i krzewów jest normalnym postępowaniem administracyjnym, do którego zgodnie z regułami wynikającymi z art. 1 pkt 1 k.p.a. znajdują zastosowanie reguły wynikające z tego aktu prawnego. W sprawach z zakresu ochrony środowiska występuje wiele odrębności procesowych związanych z zasadami przeprowadzania postępowania wyjaśniającego czy treści decyzji kończącej postępowanie w sprawie. Jedną z takich kategorii spraw są właśnie kary pieniężne za niszczenie lub usuwanie drzew i krzewów, w których autonomiczne rozwiązania odnoszą się do zasad przeprowadzania postępowania w omawianej kategorii spraw.
W poprzednim stanie prawnym w § 2 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229), które już nie obowiązuje, określano, że ustalenie zniszczenia lub usunięcia drzew i krzewów musiało być skutkiem przeprowadzenia oględzin w terenie, z których powinien być sporządzony protokół spełniający wymagania określone w tym przepisie. W związku z tym nie budziło najmniejszych wątpliwości, że w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia kary organ musiał przeprowadzić oględziny, z których protokół musiał spełniać wymagania formalne wynikające z tego aktu prawnego.
Aktualnie nie ma przepisu, z którego wprost wynikałby obowiązek przeprowadzenia oględzin, nie oznacza to jednak, że nie trzeba ich przeprowadzać. Mówiąc o konieczności przeprowadzenia oględzin, należy zauważyć, że po zmianie postanowień art. 89 u.o.p. wprowadzonej przez nowelę z dnia 25 czerwca 2015 r. ustawodawca nie przewiduje już delegacji do wydania oddzielnego rozporządzenia w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów. W związku z tym dotychczasowy akt wykonawczy znajdować będzie zastosowanie jedynie do postępowań wszczętych przed dniem 28 sierpnia 2015 r. (data wejścia w życie ustawy zmieniającej w części odnoszącej się do przedmiotu rozważań). Natomiast do postępowań wszczętych pod rządami aktualnych rozwiązań nie będzie już reguł przewidujących obligatoryjne przeprowadzenie oględzin oraz określających, jakie ustalenia faktyczne powinny być w ich trakcie poczynione.
Nie oznacza to jednak w praktyce, że organ nie będzie musiał przeprowadzać oględzin w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wymierzenia kary na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. W tym zakresie środki dowodowe, jakimi będzie posługiwał się organ administracji, będą jednak w dużej mierze determinowane przez konieczność realizacji w toku postępowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego, które w tym przypadku stanowią „reguły wyjęte niejako przed nawias, a więc wspólne dla całości postępowania administracyjnego” (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 41). W związku z tym trudno sobie wyobrazić sytuację, kiedy organ administracji zobligowany do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sposób umożliwiający realizację w praktyce zasady prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 k.p.a. zrezygnuje z przeprowadzenia oględzin, w toku których może wyjaśnić wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć znaczenie z punktu widzenia zasadności wymierzenia kary pieniężnej oraz jej wysokości. Zwłaszcza że na podstawie przywoływanego przepisu w doktrynie formułowana jest także konieczność bezpośredniości przeprowadzenia dowodów przez organ prowadzący postępowanie wyjaśniające (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania…, 2005, s. 421). Takie podejście znajduje swoje potwierdzenie także w orzecznictwie, w którym podkreśla się, że: „Oględziny dają stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Niedopuszczenie strony do udziału w czynnościach dowodowych, w tym również w oględzinach, skutkuje naruszeniem prawa obligującym do wznowienia postępowania z powodu przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.” (wyrok WSA w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2008 r., II SA/Lu 125/08, LEX nr 485731). Każde zatem zastąpienie dowodu bezpośredniego dowodem pośrednim może doprowadzić do wypaczenia dokonanych ustaleń faktycznych, to zaś stanowi naruszenie postanowień art. 7 k.p.a. obligującego organy administracji do ustalenia prawdy obiektywnej. Na taką konieczność pośrednio wskazują także postanowienia art. 89 ust. 3 i 4 u.o.p. określającego sposób ustalania podstawy do wymierzenia kary pieniężnej. Trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ bez przeprowadzenia oględzin na terenie nieruchomości ustala, czy podstawą wymierzenia kary będzie kłoda, pień, czy też inne elementy.
Ponadto mówiąc o oględzinach przeprowadzanych przez organ administracji, bez względu na to, czy dokonywane są na podstawie § 2 rozporządzenia w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów, czy też na podstawie art. 85 k.p.a., nie można zapominać, że ten środek dowodowy służy realizacji w praktyce także zasady czynnego udziału strony w toku postępowania mającej swoje umocowanie w art. 10 k.p.a. Strona postępowania zgodnie z art. 79 § 1 i 2 k.p.a. powinna być o tych czynnościach powiadomiona oraz mieć zagwarantowaną możliwość udziału w nich. Takiej gwarancji już nie ma natomiast w przypadku, gdy oględziny są przeprowadzane w związku z posługiwaniem się innymi środkami dowodowymi. W orzecznictwie dopuszcza się bowiem sytuację, że: „Strona nie musi zostać powiadomiona przez biegłego o dokonanych przez niego oględzinach. Nie są to bowiem oględziny, o których stanowi art. 85 § 1 k.p.a., lecz jedna z czynności przygotowawczych biegłego przed sporządzeniem opinii” (wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 czerwca 2008 r., II SA/Lu 286/08, LEX nr 499828). W takim zaś przypadku może się okazać, że niektóre ustalenia faktyczne istotne z punktu widzenia wymierzenia kary pieniężnej mogłyby być poczynione bez możliwości ich weryfikacji przez adresata decyzji w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego. Sama bowiem możliwość zapoznania się z aktami sprawy nie może być utożsamiana z wynikającą z art. 10 k.p.a. zasadą czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. Z punktu widzenia zakresu są to różne uprawnienia.
Brak precyzyjnego określenia w aktualnym stanie prawnym, jakie informacje mają być zawarte w protokole z oględzin, nie oznacza, że organ prowadzący postępowanie będzie miał w tym zakresie pełną swobodę. Dokonując ustaleń faktycznych, powinien on bowiem podjąć próbę wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na ewentualne wymierzenie kary pieniężnej. Skoro zatem w obecnym stanie prawnym z obowiązku uzyskania zezwolenia zwolnione jest usunięcie drzew lub krzewów wymienionych w art. 83f u.o.p., to organ przeprowadzający oględziny powinien podjąć działania zmierzające do wyjaśnienia, czy na konkretnej nieruchomości znajdowały się drzewa, których usunięcie objęte jest obowiązkiem uzyskania zezwolenia, a w przypadku potwierdzenia takiego faktu organ prowadzący postępowanie powinien dokonać pomiarów kłód ściętych drzew lub pni. Pozwoli to bowiem na ustalenie, czy ich wymiary predestynowały je do obowiązku uzyskania zezwolenia, czy też nie. Analogicznie przedstawia się sytuacja z gatunkami drzew. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. mogą one rzutować na konieczność uzyskania zezwolenia lub nie. Podobnie będzie ze stanem zdrowotnym drzewa. W przypadku usunięcia drzew lub krzewów obumarłych, złomu lub wywrotu zgodnie z postanowieniami art. 89 ust. 6 u.o.p. kara będzie wynosiła 50% podstawowej wysokości.
Oczywiście nie są to jedyne okoliczności faktyczne, na które powinien zwrócić organ przeprowadzający oględziny w toku postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. W toku oględzin powinien podjąć także próbę ustalenia, czy z terenu tej konkretnej nieruchomości były wcześniej usuwane drzewa na podstawie zezwoleń, gdyż brak uwzględnienia tej okoliczności może rzutować na prawidłowość poczynionych ustaleń. Organ powinien podjąć także starania zmierzające do umożliwienia wyjaśnienia, kiedy usunięto drzewa. Może to bowiem rzutować na to, komu będzie wymierzona kara pieniężna (np. w przypadku zmiany posiadacza nieruchomości) oraz jakie stawki będą przyjęte za podstawę ewentualnego wymierzenia kary (o tej przesłance będzie jeszcze mowa w dalszej części opracowania). Jak już była o tym mowa wyżej, w obecnym stanie prawnym nie ma bezpośrednio unormowanych standardów, jakim powinien odpowiadać protokół z oględzin. Nie oznacza to jednak, że nie mogą być one wyprowadzone pośrednio z innych norm prawnych. W art. 83b ust. 1 pkt 8 u.o.p. (a przed zmianą w art. 83 ust. 4 pkt 8 u.o.p.) określono bowiem, że do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie powinien być dołączony rysunek lub mapa określające usytuowanie drzew lub krzewów w odniesieniu do granic nieruchomości i obiektów budowlanych istniejących lub projektowanych. Skoro zatem takie wymagania są stawiane podmiotom zainteresowanym usunięciem drzew, to co najmniej takim samym standardom powinny odpowiadać ustalenia dokonywane przez organ administracji w toku prowadzonego postępowania w przedmiocie wymierzenia kary. Pośrednio więc takie wymagania można wyinterpretować z obowiązujących przepisów prawa. Oczywiście w przypadku postępowań w przedmiocie wymierzenia kary wskazane jest, aby na takim załączniku graficznym do protokołu z oględzin były zaznaczone wszystkie drzewa znajdujące się na nieruchomości, zarówno te, które zostały usunięte albo zniszczone, jak i te, które pozostały bez zmian (z podaniem ich obwodów oraz gatunku) z zaznaczeniem również pozostałości tych, które zostały usunięte lub zniszczone w przeszłości i nie stanowią przedmiotu postępowania. Tylko przy takiej inwentaryzacji drzew lub krzewów nie będzie wątpliwości co do tego, za jakie obiekty przyrodnicze wymierzana jest kara pieniężna, a za jakie nie. Zachowanie takich standardów daje pełną gwarancję co do jasności za usunięcie (lub zniszczenie), których drzew wymierzana jest kara. W przypadku dużej liczby drzew może to stanowić dla organu administracji pewną trudność przy czynieniu ustaleń faktycznych i ich dokumentowaniu. Skoro jednak ustawodawca takie wymagania stawia w art. 83b ust. 1 u.o.p. posiadaczom nieruchomości ubiegającym się o wydanie zezwolenia, to nie ma żadnych racjonalnych przesłanek przemawiających za liberalniejszym traktowaniem organu administracji zobligowanego do ustalenia prawdy obiektywnej. Zwłaszcza że dołożenie należytej staranności na etapie ustalania stanu faktycznego ograniczy w sposób znaczący możliwość występowania wątpliwości związanych z jego interpretacją.
Prowadząc postępowanie w przedmiocie wymierzenia kary, musimy pamiętać także o tym, że w wielu przypadkach podstawowe informacje o przedmiocie postępowania i o podmiotach w nim uczestniczących będą pochodziły z postępowania kontrolnego, przeprowadzonego jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie. W związku z tym należy pamiętać o tym, aby już po wszczęciu postępowania zgodnie z regułami wynikającymi z art. 10 k.p.a. zakomunikować uczestnikom postępowania o wszystkich zgromadzonych w nim dowodach, które mogą stanowić podstawę wydania rozstrzygnięcia, ze świadomością, że niektóre z nich mogą być kwestionowane, co z kolei będzie skutkowało koniecznością ponownego ich przeprowadzenia.
Również samo postępowanie powinno być przeprowadzone ze szczególnie dużą starannością, w odniesieniu się do tego zagadnienia w orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że: „1. W przypadku konieczności uzyskania wiadomości specjalnych opinia sporządzana przez biegłego winna zawierać wyjaśnienie okoliczności podlegających ustaleniu i uzasadnienie przyjętego sposobu rozumowania, podlega ona bowiem ocenie organu odnośnie prawidłowości jej sporządzenia. Niedopuszczalne jest oparcie się na ustaleniach poczynionych przez pracowników organu administracji wydającego decyzję z powołaniem na ich fachowe kompetencje w określonej dziedzinie, bez możliwości weryfikacji prawidłowości wyciągniętych przez nich wniosków. 2. W sprawie kary pieniężnej za wycięcie drzew organ administracji stosuje przepis prawa mający charakter represyjny. Na stronę ma być nałożona sankcja administracyjna w postaci kary pieniężnej w znacznej wysokości. Stronie, wobec której sankcja ta jest stosowana, należy zapewnić prawo do obrony i możliwość udowodnienia wskazywanych przez nią okoliczności, mających z punktu widzenia nałożenia kary zasadnicze znaczenie. Strona, która sama nie posiada wiedzy specjalistycznej, ma prawo do żądania weryfikacji ustaleń organu wymagających wiadomości specjalnych przez niezależnego biegłego, a waloru takiej opinii nie będzie miała sporządzona na jej indywidualne zlecenie opinia prywatna” (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., II SA/Gd 130/08, LEX nr 413611).
Oczywiście przedstawione wyżej uwagi mają charakter jedynie orientacyjny, gdyż każda sprawa wymierzenia kary pieniężnej będzie wymagała zindywidualizowanego podejścia, w związku z czym również wykorzystywane środki dowodowe w konkretnych sprawach mogą być odmienne.
Termin płatności kary:
Zgodnie z postanowieniami art. 88 ust. 3 u.o.p. regułą jest, że uiszczenie kary pieniężnej wymierzonej na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p. następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Zgodnie jednak z postanowieniami art. 88 ust. 4 u.o.p. termin ten podlega odroczeniu na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzew lub krzewów nie wyklucza zachowania ich żywotności. Jednocześnie należy pamiętać o tym, że w obecnym stanie prawnym możliwość odroczenia terminu płatności odnosi się jedynie do kar za zniszczenie drzew wymierzanych na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 3 u.o.p. Oznacza to, że możliwość taka została wyłączona w stosunku do pozostałych kar wymierzanych na podstawie art. 88 ust. 1 u.o.p.
Okolicznością, na którą należy zwrócić uwagę, jest fakt, że w przypadku gdy drzewa lub krzewy rokują zachowanie żywotności, organ administracji ma obowiązek odroczenia terminu jej płatności na okres 5 lat. Ustalenia w tym zakresie powinny być dokonane już w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej.
Analizując zagadnienia związane z terminem płatności kary pieniężnej, należy także szczególną uwagę zwrócić na postanowienia art. 88 ust. 5 u.o.p., zgodnie z którym w przypadku zniszczenia korony drzewa odroczeniu może podlegać jedynie 70% wymierzonej kary. Oznacza to, że ukarany będzie musiał dokonać wpłaty 30% kary zgodnie z regułami wynikającymi z art. 88 ust. 3 u.o.p. w terminie 14 dni, licząc od dnia, w którym decyzja o wymiarze kary stała się ostateczna. Analizując postanowienia art. 88 ust. 5 u.o.p., należy zwrócić uwagę, że możliwością odroczenia zostały objęte jedynie kary wymierzone za zniszczenie korony drzewa. W dyspozycji tego przepisu nie znalazły się kary wymierzone za zniszczenie na skutek negatywnego oddziaływania na pień lub bryłę korzeniową. Takie zróżnicowanie nie wydaje się uzasadnione i powinno być usunięte, ale ponieważ istnieje, w praktyce nie może być pomijane. Jednocześnie pojawia się wątpliwość, jak powinno być traktowane zniszczenie drzew wielopniowych polegające na usunięciu jednego z pni. Czy w takim przypadku organ na podstawie art. 88 ust. 5 u.o.p. będzie miał możliwość odroczenia terminu płatności kary? Oprócz korony dojdzie bowiem do zniszczenia także jednego z pni. Biorąc pod uwagę fakt, że obecnie zgodnie z postanowieniami art. 85 ust. 2 u.o.p. drzewa wielopniowe traktowane są jak jedno drzewo, takiej możliwości nie można automatycznie wykluczyć, gdyż negatywne oddziaływanie na drzewo obejmowało także koronę.
Na termin płatności kary pieniężnej wpływ mogą mieć także postanowienia art. 88 ust. 7 u.o.p., w którym przewiduje się, że kara powinna być uiszczona niezwłocznie w przypadku stwierdzenia, że drzewo lub krzew obumarły przed upływem 5 lat od dnia, w którym decyzja o odroczeniu terminu płatności kary stała się ostateczna, chyba że drzewo lub krzew nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego. Z postanowień tego przepisu wynika bowiem, że również z tych powodów kara może stać się wymagalna. Niestety, w przepisie tym nie określono, w jakiej formie procesowej wymagalność kary pieniężnej powinna być potwierdzona. Dlatego też może pojawiać się wątpliwość, czy obowiązek wniesienia takich kar nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa bez wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia administracyjnego.
Na taką ewentualność mogłyby wskazywać prima facie postanowienia art. 88 ust. 7 u.o.p. Postawienie kar w stan natychmiastowej wykonalności nie oznacza jednak, że automatycznie następuje to z mocy prawa. Jak wynika z przytaczanych wyżej postanowień art. 88 ust. 7 u.o.p., również w przypadku obumarcia zniszczonych drzew i krzewów może dojść do umorzenia odroczonych kar, jeżeli przyczyny tego są niezależne od posiadacza nieruchomości. Oznacza to, że także w tym przypadku właściwy organ administracji będzie musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, które pozwoli na ustalenie przyczyny takiego zjawiska. Ustalenia takie zaś w sposób wiążący będą mogły być dokonane tylko w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego w konkretnej sprawie administracyjnej. W związku z tym nie ma żadnych racjonalnych podstaw, aby w odmienny sposób organ administracji miał się zachowywać, w przypadku gdy obumarcie drzew zostało ujawnione na wniosek posiadacza nieruchomości przed upływem terminu odroczenia. Również w takiej sytuacji do obumarcia drzew lub krzewów mogło dojść bowiem z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości (np. nadzwyczajnych zjawisk atmosferycznych).
Za koniecznością wydania decyzji w przypadku, gdy do obumarcia drzew lub krzewów doszło z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, przemawiają również względy procesowe. W okresie odroczenia, określonym w decyzji wymierzającej karę za zniszczenie drzew, adresatowi decyzji przysługują uprawnienia odsuwające obowiązek uregulowania ciężarów publicznych w czasie. Trudno wyobrazić sobie zatem sytuację, w której pozbawienie uprawnień przyznanych w drodze decyzji administracyjnej, w okresie ich obowiązywania, następowałoby bezpośrednio z mocy prawa bez wydania jakiegokolwiek orzeczenia administracyjnego, pozbawiającego wcześniej przyznanych uprawnień. Z jednej strony w obrocie prawnym występowałoby orzeczenie administracyjne, którego nikt z niego nie wyeliminował, a z drugiej byłoby inicjowane postępowanie egzekucyjne zmierzające do ściągnięcia kary, której termin płatności jeszcze nie nadszedł, gdyż został on odroczony na okres 5 lat. Dlatego powyższe względy przemawiają za tym, aby rozstrzygnięcie w sprawie obowiązku zapłaty kary za zniszczenie drzew, których termin płatności został odroczony, zawsze następowało w drodze decyzji administracyjnej, zarówno wtedy, gdy występują podstawy do ich umorzenia, jak i wówczas, gdy brakuje do tego przesłanek.
Umorzenie płatności kary:
Kolejną instytucją mogącą mieć wpływ na wysokość rzeczywiście ponoszonej kary pieniężnej jest umorzenie. Może nastąpić, gdy od wydania decyzji o odroczeniu kary upłynęło 5 lat i po stwierdzeniu zachowania żywotności przez drzewa (art. 88 ust. 6 u.o.p.).
W przedstawionym przypadku organy administracji związane są przepisami prawa, tzn. po ustaleniu, że drzewa, za których zniszczenie wymierzono karę pieniężną, zachowały swoją żywotność, mają obowiązek umorzyć wymierzoną karę pieniężną. Jeżeli chodzi o zachowanie żywotności, to najłatwiej będzie je stwierdzić w trakcie okresu wegetacyjnego, wówczas bowiem nie ma problemu z dokonaniem takiego ustalenia.
Rozłożenie kary na raty:
W art. 88 ust. 8 u.o.p. ustawodawca wprowadził możliwość rozłożenia kary na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Redakcja tego przepisu budzi poważne zastrzeżenia, decyzje podejmowane w tym zakresie mają charakter uznaniowy, na co wskazuje posłużenie się przez ustawodawcę sformułowaniem, że karę „można” rozłożyć na raty (M. Mincer, Uznanie…, s. 37). Regułą jest jednak, że uznanie administracyjne nie ma dzisiaj charakteru swobodnego, ale jest ograniczane przez ustawodawcę w samej normie wprowadzającej uznanie (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 117). W rozpatrywanym przypadku kryteria takie nie zostały określone. Jest to tym dziwniejsze, że na gruncie rozłożenia na raty płatności opłat za usunięcie drzew lub krzewów (art. 87 ust. 6 u.o.p.) kryteria takie zostały określone. Ponadto w przepisie tym nie uregulowano konsekwencji zaległości w terminowym regulowaniu kar pieniężnych. W następstwie tego brak jest określenia środków prawnych przysługujących organom administracji w przypadku nieterminowego uiszczenia kary i postawienia jej w stan wykonalności. Wobec powyższego braku komentowany przepis powinien być jednak jak najszybciej znowelizowany przez usunięcie zasygnalizowanych nieprawidłowości. Biorąc jednak pod uwagę konieczność stosowania przepisów w aktualnym brzmieniu, wydaje się, że w przypadku odmowy rozłożenia kary na raty i tak organ administracji zobowiązany będzie podać, jakimi kryteriami kierował się w tym zakresie. Konieczność taką można wyprowadzić z art. 107 k.p.a., który zobowiązuje organy administracji do podania kryteriów, jakimi kierowały się przy podejmowaniu konkretnego rozstrzygnięcia. Jeżeli chodzi o termin wystąpienia z wnioskiem o rozłożenie na raty, to w tym zakresie aktualne pozostają uwagi poczynione na ten temat w komentarzu do art. 87 ust. 6 u.o.p., dlatego nie będą one powtarzane.
Projekt „Strażnicy drzew
w Rzeszowie”
Więcej informacji:
Strażnicy Drzew w Rzeszowie
tel. 728 082 963
straznicydrzew.rzeszow@gmail.com
www.straznicydrzew.rzeszow.pl
Witryna realizowana z dotacji programu Aktywni Obywatele – Fundusz Krajowy, finansowanego z Funduszy EOG